Volksraad dibentuk berdasarkan hukum pada tanggal 16 Desember1916 untuk kemungkinan pelaksaan pemerintahan sendiri.[3] Dari total 38 anggota Volksraad separuh dipilih dan separuhnya lagi ditunjuk.[4] Kursi juga ditentukan berdasarkan kelompok etnis, dengan 20 untuk penduduk Belanda (sembilan dipilih, sebelas ditunjuk), 15 untuk penduduk pribumi (sepuluh dipilih, lima ditunjuk) dan tiga bagi penduduk Cina (yang semuanya ditunjuk).[4]